Общественно государственная организация что это
Конституцией Российской Федерации предусмотрено право граждан на объединения для защиты своих интересов.
Права граждан на объединения включают в себя такие права как:
Регистрация, в установленном законе порядке, общественных организаций содействует в реализации прав и законных интересов граждан.
Граждане вправе создавать по своему усмотрению общественные организации не получая при этом предварительное разрешение органов государственной власти и органов местного самоуправления. Также граждане могут вступать в уже действующие общественные организации, при этом соблюдая нормы устава данных организаций.
Граждане могут регистрировать общественные организации, в порядке, который предусмотрен действующим законодательством Российской Федерации. После государственной регистрации общественные организации приобретают права юридического лица. Общественные организации вправе функционировать без образования юридического лица, однако организация в данном случае не приобретает права юридического лица.
Обозначим главные вопросы и ответим на каждый из них:
Зачем нужна общественная организация?
С чем связано появление общественных организаций? Почему недостаточно деятельности политических партий и государственных органов власти? Как показывает практика, они не всегда способны справится с возложенной на них задачей и в таких случаях возникают общественные организации, которые пытаются обратить внимание на существующие проблемы и найти пути решения этих проблем.
Можно выделить несколько основных причин возникновения общественных организаций:
Общественные организации различны в зависимости от сфер деятельности и целей создания. Однако, в целом, все общественные организации своей деятельностью содействуют в значительном развитии гуманистических ценностей в обществе. Общественные организации содействуют положительным переменам путем развития новых форм работы и направлений, закрепления прав каждого человека на высокий уровень жизни, привлечения внимания общественности к проблемам конкретных социальных групп. Общественные организации оказывают немаловажную помощь людям, которые оказались в тяжелой жизненной ситуации. Общественные организации играют высокую роль там, где государственная помощь труднодоступна в связи с малочисленностью социальной группы, нуждающейся в помощи или малым размером компенсации.
Сами готовим, подаем и получаем
Печать и расчетный счет в подарок
*Стоимость в Москве и МО составляет 19500р
Какие бывают общественные организации?
Общественные организации классифицируются в зависимости от их территориальной сферы деятельности.
Данная норма закреплена в статье 14 Федерального закона от 19.05.1995 № 82-ФЗ «Об общественных объединениях».
В соответствии с вышеуказанной статьей закона на территории Российской Федерации вправе быть созданы и осуществлять свою деятельность общероссийские, межрегиональные, региональные и местные общественные организации.
Региональные общественные организации представляют собой объединение, осуществляющее деятельность, в соответствии с их Уставом, в пределах территории одного субъекта Российской Федерации.
Местные общественные организации представляют собой объединение, осуществляющее деятельность, в соответствии с их Уставом, в пределах территории органа местного самоуправления.
Территориальная сфера деятельности общественной организации должна быть указана в уставе Организации и наименовании Организации. Данное требование закреплено в статье 20 и 28 ФЗ «Об общественных объединениях».
Из этого следует, что территориальная сфера деятельности общественной организации представляет собой пределы осуществления ее деятельности на конкретной территории.
Общественные организации вправе осуществлять свою деятельность за пределами субъекта, на территории которого она находится, только в случае наличия в данном субъекте структурного подразделения – отделения, филиала и представительства.
Именно поэтому изменяется территориальная сфера деятельности общественной организации в случае создания или закрытия указанных выше структурных подразделений в субъектах Российской Федерации.
Если территориальную сферу деятельности изменяет ранее созданная общественная организация, то необходимо внести изменения в устав данной общественной организации, в том числе и в наименование.
К примеру, если региональная общественная организация создает структурные подразделения на территориях двух и менее чем половины субъектов Российской Федерации, то такая общественная организация приобретает статус межрегиональной общественной организации.
Документы, которые необходимы для государственной регистрации изменений, которые вносятся в учредительные документы Общественной организации должны быть представлены в соответствующий территориальной орган Минюста России по месту нахождения организации.
Для того, что бы региональная общественная организация получила статус общероссийской общественной организации нужно иметь структурные подразделения, которые созданы на территории более половины субъектов Российской Федерации. Документы для регистрации Общероссийской общественной организации подаются в Министерство Юстиции Российской Федерации.
Законодательством предусмотрена возможность общественных организаций вносить изменение в наименование и место нахождения Организации. Поэтому региональная общественная организация имеет право внести изменения в территориальную сферу деятельности не только посредством открытия региональных отделений, но и посредством смены субъекта своего адреса, который влечет внесения изменений в наименование и устав общественной организации. Также, законодательство не предусматривает для общественных организаций требований о соответствии адреса регистрации члена регионального отделения территориальной сфере деятельности Организации. Говоря простыми словами, в состав регионального отделения могут входить члены, зарегистрированные на территории другого субъекта Российской Федерации.
В форме общественных организаций создаются Спортивные Федерации
Так как спортивные федерации являются общественными организациями, то порядок их создания, осуществления деятельности, реорганизации, ликвидации осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации об общественных объединениях. При этом учитываются особенности, предусмотренные Законом «О физической культуре и спорте в Российской Федерации».
Отделения общественной организации
С регистрацией отделений общественной организации связано большое количество трудностей. Гражданским кодексом предусмотрено для юридических лиц создание только двух видов подразделений – представительства и филиалы, при этом упоминается ещё одна форма — иные обособленные подразделения. Законодательством об общественных объединениях предусмотрено, что общественные организации вправе создавать обособленные подразделения в виде организаций, отделений или филиалов и представительств. Таким образом, законодательство предлагает участникам самостоятельность в выборе подразделений.
Гражданский кодекс говорит нам о том, что представительства и филиалы не являются юридическими лицами, однако Законом «Об общественных объединениях» предусмотрено регистрация отделений общественных организаций в качестве юридического лица.
Итак, исходя из выше сказанного, можно сделать вывод, что отделения общественной организации могут быть:
Законом «Об общественных объединениях» предусмотрено, что решение о государственной регистрации отделений принимает территориальный орган Минюста РФ, действующий в соответствующем субъекте РФ на основании документов, которое предоставляет отделение. В данном случае, предполагается, что отделение самостоятельно в принятии решения о государственной регистрации себя в качестве юридического лица.
Но до момента государственной регистрации отделения в качестве юридического лица отделение представляет собой только структурное подразделение Общественной организации, тем самым подчиняясь ее решениями. Поэтому первичное решение о государственной регистрации отделения в качестве юридического лица должно приниматься Общественной организацией. Законодательство предусматривает, что если региональное отделение самостоятельно принимает решение о регистрации себя в качестве юридического лица, то среди документов, направляемых на регистрацию должен быть Протокол высшего органа управления организации с решением о регистрации отделения в качестве самостоятельного юридического лица.
Законодательством предусматривается возможность существования отделений общественной организации без регистрации юридического лица. Сведения об отделениях общественной организации фиксируются в уставе организации. От каждого регионального отделения в Минюст представляется протокол учредительного собрания отделения.
Управление общественной организацией
Законодательство относит общественные организации к корпоративным организациям. Корпоративными организациями признаются юридические лица, учредители которых обладают правом членства в них и формируют их высший орган управления. Поэтому высшим органом управления местной и региональной общественной организации является Общее собрание членов. Высшим органом управления Межрегиональной и Общероссийской общественной организации является сьезд или конференция делегатов от ее структурных подразделений. Все органы управления общественной организации на момент создания формируются из числа учредителей организации, после государственной регистрации все органы управления формируются из числа членов Организации. Корпоративные организации должны реестр членов Организации.
В каждой общественной организации должен быть образован единоличный исполнительный орган. Например, это может быть председатель или президент. Постоянно действующим руководящим органом общественной организации является выборный коллегиальный орган, который подотчетен высшему органу управления. В общественной организации может образовываться постоянно действующие коллегиальные исполнительные органы.
Высший орган управления общественной организации наделён рядом определённых полномочий, так называемая исключительная компетенция. Статьей 65.3 ГК РФ и 29 ФЗ «О НКО» предусмотрена исключительная компетенция высшего органа управления некоммерческой организации.
Высший орган управления созывается по мере необходимости, но не реже одного раза в год. Высший орган управления вправе принимать к рассмотрению любые вопросы, которые касаются деятельности Организации и не относятся к компетенции других органов управления Организации.
Решения по исключительной компетенции высшего органа управления общественной организации принимаются квалифицированным большинством в 2/3 голосов от общего числа присутствующих членов заседании высшего органа управления. Решения, которые не отнесены к исключительной компетенции, принимаются высшим органом управления организации простым большинством голосов, присутствующих на собрании членов или делегатов. Высший орган управления общественной организации правомочен принимать решения, если на его заседании присутствуют более половины членов или делегатов.
Создание общественной организации
Регистрирует НКО в форме общественных организаций Минюст. Общественные организации регистрируются в три этапа:
Подробно ознакомиться с порядком регистрации общественных организаций можно по ссылке Регистрация общественной организации.
Нулевая 1500 руб. Деятельность 3500 руб. Деятельность + Зарплата 5000 руб.
• Персональный бухгалтер • Возможно удаленно • 12 лет опыта • 1000+НКО • Все формы • Гранты
Позвонить сразу бухгалтеру: 8(800)100-42-36
Деятельность общественных организаций
Виды деятельности общественная организация должны указать в своем уставе. Гражданский кодекс говорит нам о праве некоммерческих организаций на осуществление деятельности, приносящей доход, если это предусматривается уставом некоммерческой организации, лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых она создана, и если это соответствует таким целям.
В соответствии с Законом о Некоммерческих организациях общественные организации могут иметь территориальные подразделения. Как и сама общественная организация, территориальные подразделения реализуют цели создания организации. Документальные проверки деятельности общественных организаций вправе проводить Министерство юстиции.
Министерство юстиции контролирует:
На основании таких проверок Минюстом могут быть вынесены предупреждения и предписания, которые подлежат обязательному исполнению.
Ликвидация общественной организации
Ликвидация общественной организации осуществляется на основании решения высшего органа управления организации или по решению суда по основаниям и в порядке, которые предусмотрены законодательством Российской Федерации.
Имущество, которое остается в результате ликвидации общественной организации, после удовлетворения требований кредиторов, направляется в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации и Уставом Организации на цели, в интересах которых создана Организация или на благотворительные цели. Ликвидация общественной организации считается завершенной, а Организация – прекратившей существование, после внесения соответствующей записи в ЕГРЮЛ.
Подробно ознакомиться с порядком ликвидации общественных организаций можно по ссылке Ликвидация НКО.
В данной статье речь пойдет о государственной регистрации общероссийской общественной организации, и мы рассмотрим такие вопросы как:
Что такое общероссийская общественная организация?
Общественные организации являются одним из важнейших инструментов гражданского общества для защиты прав и законных его интересов. На основе общности интересов граждане часто используют общественные организации для добровольного объединения граждан в целях реализации духовных и иных нематериальных благ. Если масштабы деятельности разворачиваются на всю Россию, такие общественные организации регистрируются в Минюсте РФ со статусом Общероссийская общественная организация.
Что это за особый статус спросите вы? Отвечаем! Общероссийская общественная организация это общественная организация с территориальной сферой деятельности более половины субъектов РФ (область, край, Республика) – то есть больше 43.
Для каких целей регистрируется общероссийская общественная организация?
С полным перечнем целей создания общественной организации можно знакомиться в статье 2 Федерального закона от 12.01.1996 N 7-ФЗ «О некоммерческих организациях», но приведем примеры наиболее регистрируемых общероссийских общественных организаций:
Сами готовим, подаем и получаем
Печать и расчетный счет в подарок
*Стоимость в Москве и МО составляет 19500р
Как зарегистрировать общероссийскую общественную организацию
Государственная регистрация общероссийской общественной организации в основном регламентируется:
Общероссийские общественные организации регистрируются в Министерстве юстиции Российской Федерации независимо от ее места нахождения. Повторимся, неважно в каком субъекте будет ее адрес, Сахалин, Камчатка или Республика Татарстан, подавать документы на регистрацию общероссийской общественной организации требуется в Минюст России.
Государственная регистрация общероссийской общественной организации является самым трудоемким процессом из всех организационно правовых форм некоммерческих организациях.
Как вы могли заметить, сложность определяется и знаниями требований огромного количества нормативных актов, и объемом составляемых документов, необходимых для государственной регистрации.
При формировании пакета документов на государственную регистрацию нужно подготовить собрание учредителей, составить протокол его заседания, провести подобные заседания в каждом регионе, где создаются структурные подразделения, подписать эти протоколы, собрать документы со всех структурных подразделений, проработать и утвердить устав общероссийской общественной организации, заверить документы у нотариуса, правильно все подписать и т.д.
Попробуем подробно описать процесс заседания создателей, без которого невозможно зарегистрировать не одно юридическое лицо, в том числи и общероссийскую общественную организацию.
Основные положения о проведении учредительного собрания мы осветили, но если вам захочется более подробно ознакомиться с порядком составления протокола такого заседания, то они закреплены в статье 181.2 Гражданского кодекса Российской Федерации.
Важно учитывать, что:
С момента подписания протокола учредителями общероссийской общественной организации законом предоставляется три месяца для создания структурных подразделений общероссийской общественной организации.
Напомним, их должно быть не менее 43 в разных субъектах Российской Федерации. На территории одного субъекта (области, края, Республики) может быть создано только одно структурное подразделение общероссийской общественной организации.
В протоколе о создании структурных подразделений должны отражаться практически те же самые сведения, что и при учреждении общероссийской общественной организации. Для наглядности, так же подробно опишем повестку дня учредительного собрания структурного подразделения общероссийской общественной организации:
Нулевая 1500 руб. Деятельность 3500 руб. Деятельность + Зарплата 5000 руб.
• Персональный бухгалтер • Возможно удаленно • 12 лет опыта • 1000+НКО • Все формы • Гранты
Позвонить сразу бухгалтеру: 8(800)100-42-36
Одним из важнейших документов, представляемых на государственную регистрацию общероссийской общественной организации, является устав. Уставу общероссийской общественной организации посвящена статья 20 Федерального закона от 19.05.1995 N 82-ФЗ «Об общественных объединениях». В данной статье перечислены положения, которые должны быть отражены в основном документе общероссийской общественной организации.
Следуя вышеуказанной статье устав общероссийской общественной организации должен содержать следующие пункты:
Думаю, о важности соблюдения положения законодательства при составлении устава, знает каждый, ведь если его не учитывать, несомненно, в государственной регистрации будет отказано.
Исходя из данного заявления, при государственной регистрации формируется запись в Едином государственном реестре юридических лиц.
Стандартно в заявлении заполняются следующие листы:
Если учредитель не лично представляет документы в Министерство юстиции, то форма Р11001 должна заверяться у нотариуса. Заверить такой документ может один из учредителей, в таком случае, не забудьте полномочия «Заявителя» закрепить в учредительном протоколе общероссийской общественной организации.
Скачать форму заявления можно на сайте Минюста или заполнить его через советующую программу. В любом случае при самостоятельном заполнении советуем учитывать положения Приказа Федеральной налоговой службы России от 31.08.2020 № ЕД-7-14/617 (ред. от 06.11.2020) «Об утверждении форм и требований к оформлению документов, представляемых в регистрирующий орган при государственной регистрации юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и крестьянских (фермерских) хозяйств».
Оговоримся, что на сегодняшний день допускается сведения об учредителе не указывать в листе «Б», а можно предоставить в отдельном приложении. Как разъясняет Министр России, оба варианта пока считаются верными.
К форме и к другим документам предъявляются требования по оформлению, в частности пописывать документы нужно в строго определенном регламентом Министерства юстиции порядке:
Стоит обратить внимание, мы не зря останавливаемся на таких мелких деталях, потому что, даже из-за неверного оформления, можно получить отказ в государственной регистрации, и с учетом сложности разработки такого огромного комплекта, советуем все учитывать.
Итак, как мы писали выше, каждый документ на государственную регистрацию общероссийской общественной организации представляется в определенном количестве
Подать документы на государственную регистрацию в Министерство юстиции можно следующими способами
Общий срок государственной регистрации общероссийской общественной организации составляет примерно два месяца и состоит из нескольких этапов. Первый этап начинается с правовой экспертизы. Срок рассмотрения документов общероссийской общественной организации представленных для государственной регистрации состоит 30 календарных дней. В данный период документы рассматриваются специалистами Минюста на предмет нарушения требований законодательства Российской Федерации. В частности, проверяются:
В случае выявления нарушений, к сожалению, выносится отказ в государственной регистрации.
Если нарушений не будет выявлено, Министерство юстиции передает общероссийскую общественную организацию в регистрирующий орган, который в течении 5 рабочих дней обязан внести сведения в Единый государственный реестр юридических лиц.
После выполнения своих функций Федеральный налоговый орган
Министерство юстиции, получив документы из регистрирующего органа, готовит пакет документов для выдачи их заявителю. Обратим внимание, что сданные протоколы Вам не вернуться, и отметку на них Минюст не ставит.
Заявитель приглашается на получение документов в Министерство юстиции (если предпочтительный способ неполучение по почте России).
Заявителю выдают следующие документы:
Получить документы Заявитель может лично или через своего представителя, выдав ему нотариальную доверенность на право получения оригиналов документов общероссийской общественной организации.
В данной статье мы описали порядок государственной регистрации общероссийской общественной организации, но важно отметить, что общероссийские общественные движения регистрируются абсолютно одинаково.
Какие основные ошибки в государственной регистрации общероссийской общественной организации?
Вкратце остановимся на возможных вариантах отказа в государственной регистрации общероссийской общественной организации.
Первостепенные причины, это многочисленные ошибки при составлении уставов общероссийских общественных организаций
Далее следуют наименование, поскольку часто в них включают слова «Ассоциация» или «Союз», или не соблюдают требования по указанию характера деятельности, используют несуществующие слова, иностранные слова. Подробно можно ознакомиться в статье «НАИМЕОВАНИЕ НКО»
Несоответствие учредителей требованиям закона (статья по теме)
Неправомерность использования адреса, указанного в документах (статья по теме)
Технические ошибки при составлении пакета документов из-за его объем.
При государственной регистрации общероссийской общественной организации, к сожалению, нет такой функции, как доработать документы и что-то донести в Министерство юстиции. Даже в случае опечатки будет вынесен отказ.
Но даже эту опечатку просто так исправить не получится. Потребуется проводить новое собрание учредителей, утверждать устав, заново собирать заседания в регионах, снова идти к нотариусу, одним словом полностью делать все от начала до конца. Надеемся, данный факт послужит еще одним убедительным нюансам к педантичному подходу в государственной регистрации общероссийской общественной организации.
Ели у вас остались вопросы, обращайтесь!
Наша команда готова ответить и помочь в государственной регистрации общероссийской общественной организации.
Государственно-общественные объединения: проблемы правового статуса
Страницы в журнале: 24-29
Н.А. ЛЮБУТОВ,
аспирант кафедры конституционного и муниципального права ГУ—ВШЭ
Рассматриваются вопросы правового статуса так называемых государственно-общественных и общественно-государственных объединений в Российской Федерации. Доказывается тезис о несоответствии подобных организационных структур признакам объединений, право на создание которых гарантировано ст. 30 Конституции РФ.
Ключевые слова: общественные объединения, негосударственные объединения, право на объединение, государственно-общественные объединения, общественно-государственные объединения.
State and public associations: problems of legal status
Article is dedicated to analysis of the so-called state-public and public-state associations legal status. The author argues inconsistency of their status with characteristics of associations to which Article 30 of the Constitution of the Russian Federation guarantees freedom of association.
Keywords: рublic associations, non-governmental organizations, freedom of association, state-public associations, public-state associations.
Совершенствование российского законодательства требует пересмотра взглядов на некоторые правовые явления, уходящие своими корнями в советский период. Одними из таковых нужно признать так называемые государственно-общественные (общественно-государственные) объединения (далее — ГОО)[1].
Впервые в научно-практический оборот данное понятие было введено Ц.А. Ямпольской, рассматривавшей «государственно-общественные органы государственного управления» в качестве органов, призванных со временем превратиться в органы власти и управления, в деятельности которых принимает участие общественность[2].
В действующем российском законодательстве понятие ГОО встречается в немногих нормативных актах, и вопросы деятельности таких объединений практически не урегулированы. ГОО лишь упоминаются в некоторых актах федерального уровня: в ст. 51 Федерального закона от 19.05.1995 № 82-ФЗ «Об общественных объединениях» (далее — Закон об общественных объединениях), в ст. 15 Федерального закона от 22.08.1996 № 125-ФЗ «О высшем и послевузовском образовании», в Указе Президента РФ от 21.02.1996 № 241 «О некоторых мерах поддержки Всероссийского физкультурно-спортивного общества “Динамо”» (далее — Указ № 241; в нем ВФСО «Динамо» рассматривается как общественно-государственное объединение) и ряде других. В юридической литературе вопрос правового статуса подобных объединений также разработан недостаточно подробно (единственным современным фундаментальным исследованием можно назвать диссертацию М.А. Пимановой[3]; вопросы отраслевых ГОО затронуты в работе С.В. Коршунова[4]).
Действующее законодательство не раскрывает содержания понятия ГОО. Статья 51 Закона об общественных объединениях только гласит, что впредь до принятия федеральных законов о государственно-общественных и общественно-государственных объединениях указанные объединения создаются и осуществляют свою деятельность в соответствии с нормативными правовыми актами органов государственной власти. На практике вопросы деятельности ГОО в субъектах Федерации часто регламентируются распорядительными актами органов исполнительной власти и органов местного самоуправления, что противоречит ст. 4 Закона об общественных объединениях, согласно которой деятельность общественных объединений регулируется федеральным законодательством.
М.А. Пиманова рассматривает ГОО как самостоятельный вид некоммерческих публично-правовых организаций, действующих в посреднической государственно-общественной среде жизнедеятельности, которые выполняют отдельные государственные функции, затрагивающие права, свободы, обязанности и законные интересы граждан[5]. Она предлагает рассматривать ГОО как форму реализации конституционного права граждан на участие в управлении делами государства (ст. 32 Конституции РФ) и подразделяет их на две разновидности: собственно ГОО (не имеющие фиксированного членства) и государственно-общественные органы (формирующиеся с фиксированным членством). Для первого типа объединений не характерно назначение государством членов объединения: в их деятельности может принимать участие любой желающий (примером может служить ВФСО «Динамо»). В объединениях второго типа, наоборот, уполномоченный государственный орган указывает список их членов для дальнейшей постоянной совместной деятельности (пример — Общественная палата РФ).
Следует согласиться с тем, что участие граждан в деятельности ГОО является способом и формой их участия в управлении делами государства. В то же время представляется, что первую из указанных М.А. Пимановой разновидностей ГОО (собственно ГОО) не следует рассматривать в качестве объединений как таковых, поскольку в создании объединения в смысле ст. 30 Конституции РФ не может участвовать государство.
Среди признаков ГОО выделяются следующие:
1) функционирование в сфере публичного права;
2) как правило, двоякая цель создания (вовлечение граждан в управление делами государства и согласование взаимных интересов);
3) отсутствие у ГОО цели извлечения прибыли;
4) как правило, отсутствие государственно-властных полномочий;
5) рекомендательный характер решений;
6) участие государства в создании и деятельности ГОО;
7) выполнение функций, как правило, негосударственными, невластными способами воздействия на общественные отношения;
8) как правило, фиксированное членство;
9) назначение членов (участников) государственными органами (органами местного самоуправления);
10) четко закрепленная правовыми актами компетенция[6].
Следует задаться вопросами: во-первых, насколько корректно именовать «объединениями» организации, созданные государственными органами или органами местного самоуправления, и, во-вторых, что следует понимать под понятием «объединение» в российском праве. Для ответа на них следует проанализировать применение данного понятия в нормах Конституции РФ. В ней слово «объединение» встречается 11 раз, из которых 10 — в значении негосударственных объединений и 1 — для обозначения международно-правового объединения государств с участием Российской Федерации (ст. 79). В различных конституционных нормах можно встретить следующие словосочетания: «общественное объединение» (части 4 и 5 ст. 13, ч. 2 ст. 19, ч. 1 ст. 30, ч. 2 ст. 46), «религиозное объединение» (ч. 2 ст. 14), «граждане и их объединения» (ч. 2 ст. 15, ч. 1 ст. 36), а также просто «объединения» (ч. 2 ст. 30). Родовым является понятие «объединение». Что же понималось под этим словом при подготовке конституционного текста?
Анализ проектов Конституции РФ, подготовленных в 1990—1993 гг., а также стенограммы заседаний Конституционной комиссии РСФСР[7] и Конституционного совещания[8] свидетельствует о том, что право на объединение в начале 1990-х годов не рассматривалось в качестве серьезной проблемы в дискуссиях между представителями различных политических сил. Вместе с тем разработчики прекрасно помнили проблемы, существовавшие в советский период в связи с полновластием КПСС, поэтому в тексте проектов конституции можно встретить нормы, которыми любые решения общественных объединений объявляются не имеющими императивного характера для третьих лиц и государственных органов. Например, ч. 3 ст. 62 проекта конституции, разработанного Конституционной комиссией, гласит: «Решения общественных объединений не имеют обязывающей силы для государственных органов и органов местного самоуправления, их учреждений и предприятий, а также занятых в них работников при выполнении ими своих обязанностей»[9]. Также различные проекты как бы объединяла общая тенденция: отсутствовало разграничение понятий «объединение», «общественное объединение», «юридическое лицо» и т. п. Указанные понятия часто пересекались в своем содержании, подменяли друг друга, поэтому подчас нелегко было установить их юридическое значение.
В принятой в 1993 году Конституции РФ существуют аналогичные нестыковки. В различных ее нормах понятие «объединение» использовано в разных смыслах. Проанализировав текст, можно прийти к выводу, что оно обозначает в различных ситуациях:
1) негосударственные объединения лиц, составляющие организационное единство (негосударственные юридические лица, общественные объединения — ч. 4 ст. 13, ч. 2 ст. 15, ч. 2 ст. 19, ст. 30, ч. 1 ст. 36, ч. 2 ст. 46);
2) религиозные объединения (ч. 2 ст. 14);
3) группы физических и (или) юридических лиц, не составляющие в совокупности организационное единство (например, группа лиц, приобретших в общую собственность земельный участок, — ч. 2 ст. 15, ч. 1 ст. 36);
4) любые организации, включая государственные и муниципальные юридические лица (ч. 2 ст. 30 о запрете принуждать к вступлению в какое-либо объединение).
Для характеристики природы права на объединение важны лишь первый и второй случаи употребления термина. Если бы мы допустили, например, распространение понятия «объединение» лишь на общественные объединения (в изначальном смысле слова), то получилось бы, что любое юридическое лицо, не являющееся общественным объединением, не вправе приобретать земельные участки в России; что оно не равно перед законом в сравнении с общественным объединением и т. д. Таким образом, характеристика объединения Конституцией РФ как «общественного» означает лишь то, что это оно имеет негосударственный статус, т. е. основной закон не различает в юридическом смысле статус негосударственных объединений и негосударственных общественных объединений. Кроме того, в тексте Конституции РФ нигде не встречается словосочетание «юридическое лицо», но при этом в ряде случаев используемое понятие «объединение» означает в том числе и негосударственное юридическое лицо, причем любой организационно-правовой формы и действующее в любых целях (некоммерческие и коммерческие объединения).
По всей видимости, право на объединение в смысле ст. 30 Конституции РФ распространяет свое действие на все негосударственные коллективные образования физических и (или) юридических лиц. Такой вывод вытекает из следующего. Во-первых, как мы уже установили, в нормах Конституции РФ понятия «объединение» и «общественное объединение» употребляются как синонимы. Во-вторых, понятие «объединение» в Конституции РФ применяется в его конституционно-правовом значении, выработанном отечественными правоведами еще в советское время и обозначающем все виды негосударственных коллективных образований, включая негосударственные юридические лица. В-третьих, понятие «объединение» («общественное объединение») в конституционной терминологии включает в себя и понятие «юридическое лицо» (см., например, ч. 2 ст. 15, ч. 1 ст. 36). Это не означает, что все объединения являются юридическими лицами, но все негосударственные юридические лица, созданные двумя и более лицами, являются «объединениями» в смысле текста Конституции РФ.
Системный анализ ст. 30 Конституции РФ позволяет выделить следующие признаки негосударственных объединений: 1) добровольность; 2) наличие общих целей и интересов; 3) личный характер участия членов (участников) в деятельности объединения; 4) негосударственный характер объединения; 5) организационное единство; 6) законность создания и деятельности[10].
С учетом данных признаков получается, что ст. 30 Конституции РФ гарантирует право на создание: 1) собственно общественных объединений, 2) религиозных объединений, 3) негосударственных некоммерческих организаций, не являющихся общественными и религиозными объединениями (например, некоммерческое партнерство), 4) негосударственных коммерческих организаций. Но относятся ли государственно-общественные объединения к организациям, соответствующим признакам объединения из ст. 30 Конституции РФ?
Согласно указанным выше признакам негосударственных объединений, в составе учредителей (членов, участников) любого такого объединения не должно присутствовать государство, его органы или органы местного самоуправления (что наиболее четко проявляется в деятельности общественных объединений). Если сопоставить с этой точки зрения негосударственные объединения и ГОО, то мы обязаны признать, что последние не являются институциональным результатом реализации ст. 30 Конституции РФ.
Каковы же функции таких организационных структур? К примеру, устав общественно-государственного объединения «Всероссийское физкультурно-спортивное общество “Динамо”» от 29.05.1996[11] среди функций общества перечисляет и такую, как «участие в государственной системе обеспечения правопорядка, безопасности личности, общества и государства» (п. 2.2.3). Само общество по своей организационно-правовой форме — общественная организация и действует в соответствии с положениями Закона об общественных объединениях, а среди его учредителей косвенно признается государство. Кроме того, Указом № 241 и принятым в соответствии с ним совместным приказом ряда федеральных министерств и ведомств от 06.05.1997[12] данному объединению выделяется государственное финансирование на осуществление своих функций, а также оказывается организационно-методическая помощь со стороны органов государственной власти федерального уровня и уровня субъектов Федерации. Очевидно, что указанные обстоятельства свидетельствуют о смешении в данном объединении признаков общественной организации, соответствующей ст. 30 Конституции РФ, с признаками государственного органа, что ставит в заведомо невыгодное положение иных участников оборота. Подобное положение вещей следует рассматривать и как прямое нарушение ч. 4 ст. 13 и ст. 30 Конституции РФ, а также ст. 6 Закона об общественных объединениях, поскольку, во-первых, органы государственной власти не вправе являться членами и участниками общественных объединений, а во-вторых, это нарушает принцип равенства общественных объединений перед законом. Аналогичные замечания относятся и к другим существующим в Российской Федерации ГОО.
Следует отметить, что западным правовым системам неизвестен институт ГОО как таковой. Сегодня встретить упоминание о таких структурах можно только в законодательстве государств—членов СНГ. Так, в законодательстве Республики Беларусь существует отдельная организационно-правовая форма юридических лиц — республиканские государственно-общественные объединения[13]. Данные организации создаются в целях выполнения возложенных на них государственно значимых задач[14]. Очевидна архаичная связь подобного рода отношения к негосударственным объединениям как к «приводным ремням» партии, которые находятся на службе у государственного аппарата и фактически дискредитируют конституционное право на объединение.
Из-за того что подробная регламентация правового статуса ГОО в действующем отечественном законодательстве отсутствует, определение какого-либо объединения как государственно-общественного или общественно-государственного возможно только при наличии соответствующего указания в нормативном правовом акте органа власти или в уставных документах такой организации, а также по характеру деятельности данного института.
Если обратиться к механизму создания любого негосударственного объединения, то он предполагает обязательное равноправие субъектов в отношениях между собой и в деятельности объединения. Применив этот принцип к ГОО, следует задаться вопросом: а могут ли быть равноправными в отношениях друг с другом государство и физические (юридические) лица? На первый взгляд может показаться, что нет. Существующие ГОО не являются способом реализации ст. 30 Конституции РФ по причине того, что государство в отношениях, связанных с деятельностью подобных объединений, действует в качестве сугубо властного института, самостоятельно определяющего направления их работы, осуществляя контроль за участниками таких объединений и т. п. Думается, что ГОО могло бы быть формой реализации ст. 30 Конституции РФ только при соблюдении ряда следующих условий.
Во-первых, оно должно быть образовано посредством договора о создании с уже существующим негосударственным объединением и (или) физическими лицами. Принятие нормативного или распорядительного акта в данном случае нельзя рассматривать в качестве надлежащего способа регулирования подобных отношений.
Во-вторых, государственные органы, участвующие в процессе создания ГОО, не должны самостоятельно определять задачи и направления его деятельности. Все решения должны приниматься коллегиально, и у представителя государственного органа в момент голосования должен быть голос, равный голосам иных участников объединения.
В-третьих, финансирование подобных объединений не может осуществляться только из государственного либо местного бюджета, поскольку это поставит объединение в исключительную финансовую зависимость от действий государства, что само по себе означает утрату существенной доли самостоятельности.
В-четвертых, контроль за внутренней деятельностью объединения должны осуществлять на паритетных началах как государственные органы, так и граждане (либо негосударственные объединения) или созданные ими органы внутреннего контроля. Это позволит избежать ситуации, при которой такие объединения фактически являются «внутренними отделами» конкретного органа власти.
При соблюдении названных условий, как представляется, можно говорить о самой возможности существования ГОО как институциональных проявлений права на объединение. В иных случаях подобные структуры можно рассматривать лишь как способ реализации права на участие в управлении делами государства, когда общественность и негосударственные институты оказывают поддержку или помощь органам власти в осуществлении ими определенных общественно значимых функций. Нетрудно догадаться, что объединения, соответствующие названным признакам, существуют: это коммерческие организации, долями или акциями в уставном (складочном) капитале которых владеют как частные лица, так и органы государственной власти или местного самоуправления. Но тогда возникает вопрос: а зачем нужна в принципе категория ГОО?
Один из составителей текста Закона об общественных объединениях пояснил нам в личной беседе, что при разработке проекта закона авторы столкнулись с проблемой уже существующих ГОО и не могли «подогнать» данную категорию ни под одну из существующих в законодательстве правовых конструкций, а ликвидировать подобные объединения в один момент было невозможно. Поэтому в ст. 51 Закона об общественных объединениях была сделана оговорка, что деятельность данных объединений регламентируется актами органов государственной власти впредь до принятия соответствующего федерального закона. Это, однако, не означало признание подобных структур объединениями в смысле ст. 30 Конституции РФ.
ГОО в большинстве случаев дублируют функции консультативных комиссий, советов, палат и иных совещательных органов при органах государственной власти и местного самоуправления. Данная разновидность организаций представляется пережитком советской системы и не соответствующей духу Конституции РФ, поэтому, с нашей точки зрения, подлежит исключению из действующего российского законодательства.
1 В настоящей статье понятия «государственно-общественное объединение» и «общественно-государственное объединение» рассматриваются нами как синонимы. Единственное их различие можно усматривать лишь в субъекте, который был инициатором создания такой организации: орган власти или физические лица (негосударственные объединения). Кроме того, понятие «государственно-общественное объединение» можно применять и в отношении муниципально-общественных объединений.
2 См.: Ямпольская Ц.А. Общественные организации и развитие советской социалистической государственности. — М., 1965. С. 81; Она же. Общественные организации в СССР. — М., 1972. С. 124—143.
3 См.: Пиманова М.А. Правовой статус государственно-общественных объединений (конституционно-правовое исследование): Автореф. дис. … канд. юрид. наук. — Тюмень, 2007.
4 См.: Коршунов С.В. Государственно-общественные объединения в системе инженерного образования России. — М., 2005.
5 См.: Пиманова М.А. Указ. раб. С. 9.
7 См.: Из истории создания Конституции Российской Федерации. Конституционная комиссия: стенограммы, материалы, документы (1990—1993 гг.): В 6 т. / Под общ. ред. О.Г. Румянцева. — М., 2007—2009.
8 Конституционное совещание: Стенограммы. Материалы. Документы: В 20 т. / Под общ. ред. С.А. Филатова и др. — М., 1995.
9 Из истории создания Конституции Российской Федерации. Конституционная комиссия: стенограммы, материалы, документы (1990—1993 гг.). Т. 3: 1992 год. Книга вторая (июль—декабрь 1992 года) / Под общ. ред. О.Г. Румянцева. — М., 2008. С. 541.
10 А.В. Маркитантов выделяет следующие признаки негосударственных объединений: 1) самостоятельность, 2) добровольность, 3) целевая направленность, 4) формальный статус, 5) непрерывность деятельности, 6) общественная полезность (см.: Конституционное право России: Учеб. / Отв. ред. А.Н. Кокотов, М.И. Кукушкин. — М., 2008. С. 202—203). Представляется, что признак самостоятельности объединений является составной частью признака добровольности, поскольку добровольно созданное и действующее объединение не может зависеть от органов публичной власти или иных субъектов, а признаки формального статуса и непрерывности деятельности являются следствием признака организационного единства объединения.
13 Статья 117-1 ГК Республики Беларусь.
14 Статья 1 Закона Республики Беларусь от 19.07.2006 № 150-З «О республиканских государственно-общественных объединениях».