Неудобье земельного участка что это такое
ВС решал, можно ли использовать часть участка не по назначению
Можно ли использовать часть земельного участка не в соответствии с видом разрешенного использования – решает экономколлегия в разбирательстве № А40-244225/2019. В суд обратилась «Центральная топливная компания», которая обжаловала штраф 700 000 руб. по ч. 1 ст. 8.8 КоАП. Компания получила штраф за то, что разместила кафе, интернет-магазин, офисы и автосервис в своем здании, хотя участок был предназначен для «обслуживания автотранспорта». При этом по прямому назначению земля тоже использовалась. Здание было у компании в собственности, а участок она арендовала по договору 2017 года у департамента городского имущества Москвы.
Две инстанции встали на сторону компании и отменили штраф. Как они объяснили, договор аренды земельного участка готовился в соответствии со старым классификатором видов разрешенного использования участков (утвержден приказом Минэка от 01 сентября 2014 года N 540). В первоначальной формулировке вид разрешенного использования включал не только «гаражи, стоянки, автозаправки», но и «магазины сопутствующей торговли, здания для организации общественного питания» и так далее. К тому же предоставление участка для эксплуатации расположенного на нем здания допускает его использование не в соответствии с градостроительным регламентом, указали две инстанции.
АС Московского округа оказался другого мнения: общество допустило нарушение, так как использовало участок не в соответствии с видом использования, который документально установлен и учтен в кадастре недвижимости. Классификатор, утвержденный в 2014 году, поменялся уже в 2015-м, сведения о виде разрешенного использования участка внесены в ЕГРН в 2016-м. Договор аренды земли был заключен после всех этих событий, в 2017-м. А значит, офисы, кафе, интернет-магазин нельзя было размещать на участке для обслуживания автотранспорта, заключил АС МО.
В Верховном суде
С этим решением не согласилась компания. Ее доводы выслушала тройка экономколлегии 3 февраля. По словам представителя истца, адвоката Александра Зака, здание, о котором идет речь, – бывший автокомбинат № 22 «Мосхлебтранса». Это довольно большой объект, где с самого начала были и кабинеты, и кафе. «Любое сложное административное здание предполагает разные виды использования, – убеждал адвокат. – Там может быть и кафе, и другие объекты».
По мнению Зака, кассационный суд вышел за пределы обжалования, потому что рассмотрел довод о несоответствии вида использования реестру недвижимости; в изначальном постановлении такого довода не было. К тому же, если уж и брать ЕГРН, то смотреть, что там указано два вида использования: не только «обслуживание автотранспорта», но и «для размещения производственных и административных зданий, строений, сооружений промышленности, коммунального хозяйства». Это два равнозначных вида использования, обратил внимание Зак. По его словам, раньше вид использования участка определялся по договору аренды, а сейчас надо ориентироваться на правила землепользования и застройки.
Он раскритиковал и позицию Росреестра: по словам адвоката, госорган несколько раз менял позицию по делу, апеллировал то к тексту договора, то к правилам землепользования и застройки. «Задача административного органа – выявлять и предупреждать правонарушения, а не искать способ наказать любой ценой», – заявил Зак.
«Задача административного органа – выявлять и предупреждать правонарушения,
а не искать способ наказать любой ценой».
С этим не согласился Дмитрий Сухов, представитель Росреестра. Он напомнил, что договор аренды участка с департаментом не предусматривал офисов, кафе, интернет-магазина. Согласно новым классификаторам, это объект дорожного сервиса. Если классификаторы изменились, а компания не досмотрела, значит, она виновата, проигнорировала требования закона, уверял юрист Росреестра.
Сухов упирал на принцип платности землепользования. «Если на территории есть кафе, офисы и магазины – это уже совсем другая кадастровая стоимость, – объяснял он. – Значит, плата за использование перечисляется в неполном размере, и бюджет недополучает деньги». А внесение сведений из ЕГРН в участок – это один из способов определения платы, указывал Сухов.
«Если есть кафе, офисы и магазины – это уже совсем другая кадастровая стоимость».
На эти заявления Зак ответил в стадии реплик. В частности, он заявил, что «если и было нарушение – надо было взыскивать неосновательное обогащение». А когда судьи ушли на совещание, адвокат критиковал подход властей на другом примере: «Что получается, если в офисном здании поставить банкомат, то сразу надо добавить «банковскую деятельность»?
После совещания тройка огласила решение: все решения по делу отменить, отправить его на новое рассмотрение.
Как получить земельный участок почти бесплатно. Четыре реальных способа
Бесплатно получить земельный участок можно, если человек имеет льготы или по региональным программам развития (например, по программе «дальневосточный гектар»). Есть способы получить землю не совсем даром, но по цене ниже рыночной, — например, на аукционе. Вместе с экспертами рассказываем об этих способах.
Эксперты в этой статье
1. Наличие льгот
Одна из основных возможностей получить земельный участок — иметь льготы. На федеральном уровне претендовать на это могут граждане, имеющие государственные награды. Они имеют право на бесплатные земельные участки от 8 соток в городских поселениях и от 25 соток — в сельских.
В регионах свои правила предоставления бесплатных земельных участков льготникам. «В большинстве случаев претендовать на это могут многодетные семьи, ветераны войн и участники боевых действий, ликвидаторы аварии в Чернобыле. По местным законам, это также могут быть молодые специалисты, работающие в сельской местности», — отметила председатель совета директоров сети «Миэль» Марина Толстик.
Давать или не давать бесплатную землю многодетным семьям — каждый регион решает этот вопрос по-разному в зависимости от наличия ресурса. «К примеру, в Москве это выплата на покупку или строительство жилья. Не каждая многодетная семья может получить компенсацию — помощь положена только семьям, которые стоят на учете нуждающихся в улучшении жилищных условий. Московская область дает многодетным земелю бесплатно в собственность», — пояснила юрист адвокатского бюро Asterisk Софья Волкова.
Узнать о наличии льгот можно в многофункциональном центре (МФЦ) или в местной администрации. Там же можно подать заявление на получение бесплатного земельного участка и предоставить необходимые документы. «Если все основания признаются действительными, гражданина ставят в очередь. Когда она подойдет, заявителя пригласят осмотреть выделенный участок. Если все устроит, он заключает договор с местными властями и приступает к оформлению права собственности на землю», — добавила Марина Толстик.
2. Региональные гектары
Получить землю бесплатно для строительства дома и ведения сельского хозяйства можно по региональной программе развития территорий. Одна из самых известных — «дальневосточный гектар», действующая с 2016 года. Землю можно взять в Чукотском автономном округе, Амурской, Магаданской, Сахалинской области и Еврейской автономных областях, Забайкальском, Камчатском, Приморском и Хабаровском краях, Республике Бурятия и Республике Саха (Якутия).
Сначала участок предоставляется на пять лет. В течение первого года нужно определиться с видом использования участка — строительство дома или сельское хозяйство, через три года — задекларировать его освоение. После пяти лет безвозмездного пользования участок можно получить в собственность или оформить длительную аренду — на 49 лет. Для лесных участков есть ограничения — их нельзя оформить в собственность. Но если в течение пяти лет пользователь не начинает осваивать землю, он автоматически теряет на нее право.
Недавно россиянам предложили бесплатно выдавать по гектару в Арктике. Участок предоставляется на пять лет, затем его можно оформить в собственность или долгосрочную аренду. Использовать землю можно для строительства жилого дома или ведения любой экономической деятельности. Программа «арктический гектар» должна заработать летом 2021 года.
«Во многих регионах можно получить земельный участок бесплатно. Например, в Краснодарском крае и Ставропольском крае действует программа по предоставлению земельных участков под развитие территорий и ведение сельского хозяйства. В Московской области есть похожая программа. Условия и порядок приобретения земельных участков регулируется правилами региона», — отметила управляющий партнер «Легес Бюро», член Ассоциации юристов России (АЮР) Мария Спиридонова.
Узнать о такой программе и ее требованиях можно на сайте правительства региона или в МФЦ. «Важный момент: в законах не прописано качество предоставляемой земли, поэтому нужно очень внимательно осматривать и изучать предлагаемый участок. Это может оказаться неудобье или болото, такие случаи бывают», — предупредила Марина Толстик из «Миэль».
3. Бесхозные земли и дома
В России много заброшенных земельных участков, нередко — с домами. Нередко такие объекты можно встретить в дачных товариществах и деревнях. Закон позволяет россиянам стать владельцем такой земли и даже дома почти бесплатно. Есть несколько способов, как это сделать. Для начала, нужно убедиться, что у участка нет владельца. О своем намерении необходимо также уведомить местные власти.
Если собственник не найдется, участок перейдет местным властям, которые назначат торги на розыгрыш земли. Владельцем «бесхозяйки» становится победитель аукциона. Если в торгах принимает участие только один участник, соглашение заключается с ним. Как правило, стоимость участка оказывается ниже рыночной.
Еще один способ стать законным владельцем бесхозного дома или участка земли связан с понятием «приобретательная давность». Гражданин может занять бесхозный дом и открыто в нем проживать. Если за 15 лет не объявляются законные собственники, новый жилец может оформить юридические права на дом. Но для этого придется выполнить три условия. Во-первых, жилец должен ухаживать за земельным участком и оплачивать коммунальные услуги. Во-вторых, он не должен скрывать факт нахождения заброшенного имущества в его владении. В-третьих, жить на участке нужно непрерывно.
4. Аукционы
Еще один способ приобретения земельного участка — выкуп на аукционе. Региональные власти, земельные комитеты и муниципалитеты проводят торги участками. Информация о них размещается в местных СМИ или на сайтах администраций, рассказала Мария Спиридонова из АЮР.
Желающие участвовать подают заявки, назначается дата торгов и разыгрываются участок. Получает его предложивший самую высокую цену, которая, как правило, ниже рыночной стоимости. В торгах может участвовать только один человек — и цена остается на первоначальном уровне, уточнила Софья Волкова. Впоследствии земельный участок передается в аренду — краткосрочную на 3-5 лет или долгосрочную на 49 лет — либо в собственность. Это зависит от региона и муниципалитета.
«Главный минус этой схемы — земельный участок может иметь невыгодную локацию, например, в отдалении от инфраструктуры. Такие участки бывают с обременениями — на это нужно заранее обратить внимание », — добавила представитель АЮР.
Подобные аукционы регулярно проводит Москва. Город выставляет на торги участки под индивидуальное жилищное строительство. Недавно власти выставили на аукцион землю по 44 тыс. руб. за сотку. Первоначально жители получают участок в аренду — ее стоимость определяется на аукционе. Затем у победителя есть полтора года на то, чтобы построить на участке дом и оформить его в собственность. После этого арендатор может выкупить участок всего за 40% кадастровой стоимости. В 2020 году на таких торгах продано 60 земельных участков общей площадью 7,89 Га на сумму 135,1 млн руб. годовых арендных платежей.
Категория земли: как определить и что можно построить
Больше половины территории России занимают земли лесного фонда, при этом для жилищного строительства больше всего подходят земли населенных пунктов. Вместе с юристами разбираемся в категориях земель и в том, что на таких территориях можно строить.
Содержание
Что такое «категория земли»
Категория земельного участка — это описание свойств территории и правовой режим ее использования, coблюдeниe кoтоpoгo кoнтpoлиpyeтcя нa зaкoнoдательном ypoвнe. Всего таких категорий семь (ст. 7 Земельного кодекса РФ):
Категория земельного участка является его важнейшей характеристикой (данные об этом указываются в Едином государственном реестре недвижимости, ЕГРН) и определяет то, каким образом данный земельный участок можно использовать.
При этом целевое назначение и категория земли — это не совсем одно и то же. «Категории земель — это система классификации всех территорий России, которая основана на их целевом назначении. В свою очередь целевое назначение — это система характеристик: экологических, геологических, биологических, которые определяют цель и способ эксплуатации земли. Целевое назначение участка — это разделение земельных участков по категориям (например, земельный участок сельскохозяйственного назначения) и видам разрешенного использования (например, для индивидуального жилого строительства (ИЖС))», — пояснил руководитель практики юридической компании «Интерцессия» Григорий Скрипилев.
К примеру, участок садового некоммерческого товарищества (СНТ) может относиться к категории сельскохозяйственных земель, а основной вид использования такой земли — ведение садоводства и огородничества. Сам земельный участок нужно использовать по назначению. Например, нельзя на участке для ведения огородничества построить капитальное жилое строение, а на землях лесного фонда вовсе нельзя строить капитальные сооружения. Если не соблюдать требования, то землю могут и изъять.
Читайте также
Виды категорий земель
Как уже было сказано выше, Земельный кодекс предусматривает семь категорий земель, каждая из них предполагает свое целевое использование. Рассмотрим эти категории подробнее.
Земли населенных пунктов
Это земли, находящиеся внутри границ населенных пунктов и поселений и предназначенные для их застройки и развития. Такие участки пpeднaзнaчeны для плaнoвoй зacтpoйки (многоэтажные дома), cтpoитeльcтвa индивидyaльнoгo жилья и вeдeния пoдcoбнoгo xoзяйcтвa. Также в cocтaв нaceлeнных пyнктов входят oбщecтвeннo-дeлoвыe, пpoизвoдcтвeнныe, peкpeaциoнныe зoны и инжeнepнo-тpaнcпopтнaя инфpacтpyктypa.
Строительство на этих территориях возможно в соответствии с градостроительным регламентом. Например, на участках, предназначенных под индивидуальное жилищное строительство, нельзя построить многоэтажку.
Земли сeльcкoxoзяйcтвeннoгo нaзнaчeния
К данным землям относятся территории за пределами населенных пунктов, которые используются для производства сельхозпродукции. Сюда также включены вспомогательные объекты: дороги и коммуникации, водоемы для полива, сооружения для первичной переработки сельхозпродукции, защитные насаждения вокруг полей и так далее.
Комментарий юриста
Антон Емелин, адвокат, старший̆ партнер МКА «Аронов и Партнеры»:
— Отдельная значимая часть сельхозземель — земли дачных, садовых, огородных некоммерческих товариществ, которые расположены за границами населенных пунктов. Зачастую под застройку переводятся именно земли сельхозназначения с помощью изменения вида разрешенного использования (ВРИ) с «для сельскохозяйственного производства» на «дачное строительство». На таких участках можно построить дачный дом.
На сельхозземлях с ВРИ «сельхозпроизводство» возможно строительство дома. Он может быть высотой до трех этажей и площадью до 500 кв. м. На сельхозземлях с ВРИ «для ведения крестьянского фермерского хозяйства» возможно строительство дома и объектов крестьянско-фермерского хозяйства.
Промышленные земли
Это территории, которые отвeдeны для cтpoитeльcтвa и paбoты пpeдпpиятий пpoмышлeннoгo кoмплeкca: фaбpик, зaвoдoв, энepгocтaнций и т. д. На промышленных землях строительство жилья не предусматривается по общему правилу. Но и тут многое зависит от вида разрешенного использования земельного участка. Например, вид разрешенного использования может предусматривать размещение на таком участке общежития для рабочих.
Земли лесного фонда
Это участки, покрытые лесом, a тaкжe пpoceки, лecныe дopoги и зaбoлoчeнныe мecтнocти в чepтe лeca. Такие земли иcпoльзyютcя для вeдeния лecнoгo xoзяйcтвa, кoтopoe чaщe вceгo зaключaeтcя в лecoycтpoитeльнoм зoниpoвaнии. По данным Рослесинфорга, сейчас общая площадь лесов на территории России составляет 1187,6 млн га (около 65% всей площади страны). В среднем на каждого жителя приходится 5,1 лесных га. При этом с 2010 года площадь российских лесов увеличилась на 4,3 млн га. Это сопоставимо с размером территории Дании.
Комментарий юриста
Антон Емелин, адвокат, старший̆ партнер МКА «Аронов и Партнеры»:
— В лесах по общему правилу возможно только строительство рекреационных некапитальных объектов, а также благоустройство территории. По факту под таким наименованием могут быть большие капитальные здания с назначением «физкультурно-оздоровительный комплекс» (ФОК). Также бывают ситуации, когда жилые дома размещены на землях лесного фонда без оформления земельных отношений еще советского времени. Под такими домами землю не выделяли в собственность, это так называемые поселки при лесничествах. Они расположены на землях лесного фонда. Собственники таких домов сейчас могут по лесной амнистии оформить земельные участки лесного фонда в собственность. Вопрос нового строительства здесь не стоит.
Ocoбo oxpaняeмыe пpиpoдныe тeppитopии
Это земли, которые имеют особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное ценное значение. К ним относятся заповедники, национальные парки, заказники, лечебно-оздоровительные курорты и так далее. На территории таких земель запрещены все виды производств. Строительство жилых объектов и других капитальных строений возможно только с разрешения контролирующих органов (Минприроды, местных администраций).
Земли водного фонда
Teppитopии, кoтopыe зaняты вoдными oбъeктaми, a тaкжe пpибpeжныe зoны вoдoeмoв. Cюдa oтнocят yчacтки пoд пpиpoдными и иcкyccтвeнными вoдoeмaми, лeдникaми, гидpoтexничecкими coopyжeниями и oбъeктaми вoднoгo xoзяйcтвa. При этом во многих случаях земли под водными объектами располагаются и на землях населенных пунктов при их нахождении в границах населенного пункта, и на землях особо охраняемых природных объектов (например, озера в национальном парке).
Земли государственного запаса
К землям госзапаса относятся территории, которые находятся в государственной или муниципальной собственности и не используются гражданами или юрлицами. Такие земли не относятся ни к oднoй из пepeчиcлeнныx выше кaтeгopий. Они составляют зeмeльный peзepв cтpaны. Земли запаса могут использоваться только после перевода их в другую категорию.
Читайте также
Как определить категорию земли
Чтобы узнать, к какой категории относится земельный участок, собственнику можно обратиться к бесплатному сервису Росреестра «Публичная кадастровая карта». Для этого необходимо открыть публичную кадастровую карту Росреестра. Затем ввести в поисковую строку кадастровый номер земельного участка. После чего получить данные о категории земель и виде разрешенного использования в режиме онлайн. Также можно заказать выписку из Росреестра, в которой содержатся сведения о категории земельного участка. Ее стоимость — 250 руб.
Целевое предназначение земельного участка определяется региональными властями. Чтобы присвоить земельному участку категорию, нужно подготовить соответствующее ходатайство, собрать необходимые документы (дoкyмeнты, кoтopыe пoдтвepждaют пpaвa нa yчacтoк, кaдacтpoвый нoмep oбъeктa), подать их в Росреестр и дождаться официального решения.
Перевод земли из одной категории в другую
Законодательство позволяет переводить территории из одной категории в другую и менять ее назначение. Порядок этой процедуры peглaмeнтиpyeт Ф3 «O пepeвoдe зeмeль или зeмeльныx yчacткoв из oднoй кaтeгopии в дpyгyю». Обычно необходимость перевода земли из одной категории в другую возникает при расширении населенного пункта зa cчeт пpилeгaющиx к нeмy сельхоззeмeль или пepeвoда пpoмышлeнныx oбъeктoв в другие категории в результате peкyльтивaции.
Также категория земли может поменяться у лесов, которые будут признаны природоохраняемыми территориями. Для каждой ситуации действуют свои правила перевода. Например, включение в границы населенного пункта сельхозтерриторий потребует изменения генплана. Ранее действовало ограничение о том, что кадастровая стоимость сельхозземли должна быть ниже средней кадастровой стоимости по району. Сейчас таких ограничений нет.
Комментарий юриста
Григорий Скрипилев, руководитель практики юридической компании «Интерцессия»:
— Перевести земельный участок из одной категории в другую — возможно. Собственник земельного участка обладает таким правом. В основном перевод возможен в отношении сельхозземель, промышленных территорий. Чтобы перевести земельный участок из одной категории в другую, нужно обратиться с соответствующим заявлением в уполномоченный орган (Росреестр). В документе следует обосновать необходимость перевода земельного участка, указать кадастровый номер земельного участка и приложить дoкyмeнты, кoтopыe пoдтвepждaют пpaвa нa yчacтoк. После чего заявление будет рассматриваться, затем — вынесено решение об одобрении перевода или отказе по каким-то основаниям (ошибки в заявлении, ограничения на перевод и т. д.).
Также есть земли запаса, которые не могут использоваться, пока не будут переведены в другую категорию. Например, есть участок, который относится к землям запаса. Человек желает им пользоваться. Он может обратиться в Росреестр или местную администрацию с заявлением, что хочет стать собственником или арендовать данный земельный участок и перевести в определенную категорию. Это тоже возможно. Сложно или невозможно перевести территории, которые имеют статус особо охраняемых (заповедники, нацпарки), то же самое с землями водного фонда.
Аналитика Публикации
Нецелевое использование земли: условия наступления ответственности и последствия
Екатерина Иванушкина, Старший юрист Практики «Недвижимость. Земля. Строительство»
Руководствуясь статьей 7 ЗК РФ, суды признают использование земельного участка нецелевым в случае использования участка не в соответствии с его принадлежностью к той или иной категории земель.
Следует заметить, что зачастую суды оперируют термином «нецелевое использование земельного участка» также в случае использования участка не в соответствии с установленным для него видом разрешенного использования (ВРИ).
Следствием этого, в частности, может быть требование о сносе самовольных построек.
Рассмотрим несколько примеров квалификации судами действий ответчика в связи с заявленными истцом доводами о нецелевом использовании земельного участка.
Верховный суд РФ поддержал выводы судов нижестоящих инстанций, признавших действия ответчика нецелевым использованием земельного участка и обязавших снести возведенные на данном участке постройки[1].
Суд установил, что ответчик, являющийся собственником земельного участка, относящегося к категории земель – земли сельскохозяйственного назначения (сельскохозяйственные угодья), возвел на его территории ангары. По словам ответчика, данные строения предназначались для хранения сельскохозяйственной продукции. Вместе с тем прокурор, обратившийся с исковыми требованиями о сносе данных строений, представил суду доказательства использования ангаров для хранения самолетов. В результате суд поддержал доводы прокурора о нецелевом использовании ответчиком земельного участка и обязал снести указанные строения.
Представляет интерес позиция судов о том, что нецелевое использование здания (его части), расположенного на земельном участке, не является признаком нецелевого использования земельного участка[2]. Такая позиция представляется небесспорной, поскольку фактически хозяйственная деятельность лица на земельном участке определяется именно тем, как используются размещенные на нем объекты, а нецелевое использование объектов недвижимости напрямую связано с нецелевым использованием земельного участка.
Так, например, Арбитражным судом Московского округа было установлено, что собственник земельного участка, которому присвоен ВРИ – эксплуатация складского комплекса, использует находящиеся на нем складские помещения для размещения офисов[3]. Суд, однако, не согласился с доводами Управления Росреестра о том, что данный факт свидетельствует о нецелевом использовании земельного участка. Напротив, суд указал, что использование помещений в нежилом здании относится к вопросу использования объекта недвижимости, а не земельного участка.
Аналогичный подход применен судом Центрального округа по делу № А08-72/2017, который установил, что одно из помещений нежилого здания производственного назначения, расположенного на земельном участке, имеющем ВРИ – для размещения и эксплуатации производственных зданий и сооружений, используется в торговой деятельности.
Вместе с тем в другом деле суд признал незаконными действия ответчика по возведению и эксплуатации торгового павильона на земельном участке, имеющем ВРИ – для обслуживания здания клуба. Суд отклонил доводы ответчика о том, что торговый павильон используется им для обслуживания клуба и, следовательно, его возведение на земельном участке не свидетельствует о нецелевом использовании такого участка[4].
Остановимся также на судебном деле № 31-АД17-5, рассмотренном Верховным судом РФ 12 мая 2017 года.
В указанном деле собственник земельного участка, относящегося к категории земель населенных пунктов и имеющего ВРИ – для эксплуатации гаражного бокса, разместил на кровле гаражного бокса опору станции сети сотовой радиотелефонной связи с соответствующим оборудованием. Таким образом, по мнению Управления Росреестра, собственник использовал земельный участок не по целевому назначению. Суд не согласился с данной позицией, указав следующее.
В классификаторе видов разрешенного использования земельных участков[5] (Классификатор) установлено, что содержание ВРИ допускает без отдельного указания в Классификаторе размещение и эксплуатацию линейного объекта (кроме железных дорог общего пользования и автомобильных дорог общего пользования федерального и регионального значения), размещение защитных сооружений (насаждений), объектов мелиорации, антенно-мачтовых сооружений, информационных и геодезических знаков, если федеральным законом не установлено иное.
Основываясь на указанном положении Классификатора и разъяснениях Минэкономразвития РФ, приведенных в письме от 18.03.2016 № Д23и-1239, суд пришел к выводу о том, что размещение антенно-мачтовых сооружений допускается на земельных участках с любым ВРИ (в том числе на земельных участках, в ВРИ которых специально не оговорено размещение объектов связи) без дополнительного кадастрового учета изменений в части разрешенного использования земельного участка.
В дополнение к случаям нецелевого использования земельного участка следует отметить, что использование земельного участка не в соответствии с целью его предоставления, указанной, например, в договоре аренды, может стать основанием для расторжения данного договора, а также применения договорной ответственности, если таковая предусмотрена[6]. В частности, за несоблюдение цели предоставления земельного участка может быть взыскана неустойка или арендная плата, рассчитанная с учетом повышающего коэффициента.
При этом факт использования земельного участка в соответствии с целевым назначением (то есть отсутствие нарушений, связанных с использованием земельного участка не в соответствии с категорией земель и ВРИ) не исключает гражданско-правовую ответственность арендатора за использование земельного участка не в соответствии с целью его предоставления и право арендатора требовать расторжения договора.
Так, например, Арбитражным судом города Москвы было удовлетворено требование арендатора о расторжении договора аренды земельного участка, предоставленного для целей эксплуатации здания кафе, после того, как данное кафе было снесено арендатором[7]. Суд указал, что снос здания кафе следует квалифицировать на основании статьи 451 ГК РФ как существенное изменение обстоятельств, предоставляющее арендодателю земельного участка право на досрочное расторжение договора аренды.
Суды удовлетворяют требования о расторжении договора аренды при схожих обстоятельствах, применяя также нормы статьи 450, пункта 1 статьи 619 ГК РФ о существенном нарушении условий договора как основание для его расторжения.
Вместе с тем не только факт нецелевого использования земельного участка может стать основанием для привлечения к ответственности, но и неиспользование земельного участка в случаях, предусмотренных частями 2, 2.1 и 3 КоАП РФ.
Рассмотрим отдельные вопросы наступления ответственности за нецелевое использование земельных участков более детально.
1. Привлечение к административной ответственности
Административная ответственность за нецелевое использование земельных участков установлена ч. 1 ст. 8.8 КоАП РФ, при этом под действие данной статьи подпадает использование участка как не в соответствии с целевым назначением с учетом его категории, так и с нарушением ВРИ.
Согласно статистике, опубликованной Росреестром (уполномоченным на рассмотрение данной категории дел), по состоянию на 01.01.2016[8] за использование земельных участков не по целевому назначению было привлечено к ответственности 5 861 лицо, общая сумма наложенных штрафов составила более 200 млн руб., при этом было устранено менее половины выявленных нарушений – всего 2 625.
Санкцией за совершение правонарушения по ч. 1 ст. 8.8 КоАП РФ является штраф. С марта 2015 года размер штрафов был существенно увеличен, а также был установлен новый механизм расчета штрафа: в размере, кратном в процентном выражении кадастровой стоимости участка. Так, теперь на организацию может быть наложен штраф в размере от 1,5 до 2% кадастровой стоимости участка, но не менее 100 тыс. руб. (ранее ответственность организаций ограничивалась 50 тыс. руб.)
Следует отметить, что на квалификацию действий по ч. 1 ст. 8.8 КоАП РФ не влияет нецелевое использование лицом только части, а не всего земельного участка[9].
Спорный вопрос связан с подведомственностью дел об обжаловании привлечения к ответственности по ч. 1 ст. 8.8 КоАП РФ. Так, многие арбитражные суды, руководствуясь разъяснениями ВС РФ[10], указывают, что данное нарушение относится к нарушениям в сфере природопользования, не связано с предпринимательской деятельностью и не может рассматриваться в арбитражном суде[11].
Напротив, в иных случаях вышестоящие суды указывают на незаконность прекращения производства по делу арбитражным судом, поскольку привлечение к ответственности по ч. 1 ст. 8.8 КоАП РФ напрямую затрагивает экономические (предпринимательские) интересы лица и не может обжаловаться в судах общей юрисдикции[12].
2. Обязание привести земельный участок в пригодное для использования (исходное) состояние
Устранение нарушений целевого использования земельного участка в натуре является распространенным способом защиты прав на земельный участок и охраны земельного участка как природного объекта.
Требование о приведении участка в исходное состояние может быть связано с обязанностью освободить его от незаконно размещенных некапитальных объектов, например торговых палаток, а также самовольно возведенных объектов недвижимости[13]. Приведение земельных участков в пригодное для использования состояние осуществляется самими нарушителями или за их счет (п. 2 ст. 62 и п. 3 ст. 76 ЗК РФ).
При рассмотрении требований о приведении земельного участка в исходное состояние суды также обязывают нарушителя обеспечить рекультивацию участка и восстановить почвенный слой, нарушенный в результате его нецелевого использования. В первую очередь такие требования заявляются в отношении земельных участков сельскохозяйственного назначения[14].
При этом суд может обязать лицо, уже осуществившее рекультивацию поврежденного земельного участка, возместить вред еще и в денежной форме. Такое «двойное» взыскание применимо, если суд установит, что восстановление состояния земельного участка возможно лишь частично, в том числе в силу наличия невосполнимых экологических потерь, в связи с чем в полном объеме вред должен возмещаться не только в натуре, но и в денежной форме[15].
3. Взыскание убытков, причиненных нецелевым использованием земельного участка
Зачастую нецелевое использование земельного участка приводит к причинению вреда участку как природному объекту. На настоящий момент сформирована обширная судебная практика по возмещению вреда, причиненного земельным участкам[16]. При этом положения земельного и гражданского законодательства применяются судами в тесной увязке с нормами природоохранного законодательства[17].
Причинение вреда земельному участку может быть связано, например, с неправомерным использованием участка для складирования мусора, строительных материалов, замощением части участка, размещением объектов недвижимого имущества[18]. Вопрос оценки размера и возмещения вреда особенно остро стоит в отношении земельных участков сельскохозяйственного назначения.
Для взыскания убытков с нарушителя необходимо доказать наличие вреда, его размер и причинно-следственную связь между действиями лица и причиненным вредом. При этом размер вреда определяется в соответствии с утвержденными таксами и методиками, например Методикой исчисления размера вреда, причиненного почвам как объекту охраны окружающей среды[19].
Помимо возмещения вреда, причиненного нецелевым использованием, с нарушителя могут быть взысканы иные убытки, например расходы собственника земельного участка на снос (демонтаж) объектов, возведенных не в соответствии с разрешенным использованием участка, а также недополученная прибыль правообладателя участка, в связи с невозможностью его использования.
4. Прекращение прав арендаторов, землепользователей на земельный участок, в том числе изъятие земельного участка у собственника
Основаниями для принудительного прекращения ограниченных прав на землю (в частности, права постоянного (бессрочного) пользования) и прав аренды, безвозмездного пользования участком являются использование земельного участка не по целевому назначению, а также использование участка, приводящее к порче земель, невыполнение правообладателем обязанности по рекультивации и восстановлению состояния участка. Отметим, что, исходя из буквального толкования соответствующих положений ЗК РФ (статьи 45–47), использование участка не в соответствии с его разрешенным использованием в число таких оснований не входит.
При этом, исходя из сложившейся практики, во многие договоры аренды земельных участков включается условие о праве арендодателя в одностороннем внесудебном порядке отказаться от исполнения договора при нарушении арендатором как разрешенного использования, так и цели предоставления участка в аренду.
Статья 285 ГК РФ, в свою очередь, предусматривает, что земельный участок может быть изъят у собственника, если его использование осуществляется с нарушением требований законодательства, в частности не в соответствии с целевым назначением. В судебной практике существуют единичные и исключительные случаи применения данной нормы, что позволяет оценить данный инструмент как декларативный и фактически не работающий.
Вместе с тем в судебной практике существуют примеры судебного изъятия земельных участков у собственника по специальным основаниям, установленным для земельных участков сельскохозяйственного назначения.
Согласно ст. 6 Федерального закона от 24.07.2002 № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» земельный участок может быть изъят у собственника в судебном порядке, если его использование приводит к существенному снижению плодородия земель[20], а также в случае неиспользования в течение трех и более лет подряд участка для ведения сельского хозяйства, если ранее в рамках земельного надзора были выявлены нарушения в его использовании.
Отметим, что абсолютное большинство изъятий земельных участков связано именно с неиспользованием участков для сельскохозяйственного производства[21].
Однако в целом институт изъятия земельных участков в связи с нецелевым использованием, в отличие от механизма прекращения права аренды, в правоприменительной практике не развит. Скорее всего, причина кроется в опасении судов идти на такую крайнюю меру, как прекращение права собственности нарушителя.
5. Иные виды ответственности и негативные последствия нецелевого использования земельных участков
Статьями 74 и 75 ЗК РФ предусмотрены также уголовная (ст. 254 «Порча земель») и дисциплинарная (применяемая к работникам и должностным лицам) виды ответственности, которые могут применяться при нецелевом использовании земельных участков.
Не стоит забывать, что размещение здания, сооружения на земельном участке не в соответствии с его разрешенным использованием свидетельствует о самовольности постройки, подлежащей сносу по решению суда (п. 1 ст. 222 ГК РФ).
Среди иных последствий нецелевого использования упомянем также повышение ставки земельного налога в отношении земельных участков сельскохозяйственного назначения, не используемых для сельскохозяйственного производства (п. 1 ст. 394 НК РФ).
Таким образом, нецелевое использование земельных участков чревато существенными негативными последствиями как материального, так и неимущественного характера, что необходимо учитывать текущим землепользователям и лицам, приобретающим права на земельные участки.
[1] Определение ВС РФ от 02.08.2016 № 35-КГПР16-12.
[2] См., например, постановление ВС РФ от 20.02.2015 по делу № А41-20594/14.
[3] Постановление Арбитражного суда Московского округа от 11.07.2017 по делу № А40-151922/2016.
[4] Постановление ВС РФ от 24.03.2016 № 31-АД16-3.
[5] Утвержден приказом Министерства экономического развития Российской Федерации от 01.09.2014 № 540.
[6] Определения ВС РФ от 17.02.2017 по делу № А81-293/2016; от 17.02.2016 по делу № А40-206687/2014; Постановление Арбитражного суда Московского округа от 29.05.2017 по делу № А40-102752/16; Постановление Арбитражного суда Уральского округа от 16.09.2015 по делу № А60-38963/2014.
[7] Постановление Арбитражного суда Московского округа от 29.05.2017 по делу № А40-102752/16.
[8] Более поздняя статистика в открытом доступе не обнаружена.
[9] Постановление Президиума ВАС РФ от 18.06.2013 № 71/13.
[10] Пункт 33 Постановления Пленума ВС РФ от 24.03.2005 № 5.
[11] Определение ВС РФ от 04.09.2017 по делу № А40-227685/2016.
[12] Определение ВС РФ от 26.09.2017 по делу № А56-5983/2016.
[13] Постановление Арбитражного суда Московского округа от 28.07.2017 по делу № А41-33933/2016.
[14] Например, постановление Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 10.10.2016 по делу № А78-11504/2015.
[15] Пункт 17 Постановления Пленума ВС РФ от 30.11.2017 № 49, Определение ВС РФ от 17.07.2017 по делу № А34-5469/2014.
[16] На основании ст. 15 ГК РФ, п. 1 ст. 62, п. 1 ст. 76 ЗК РФ.
[17] Статьи 77–79 Федерального закона от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды».
[18] Определение ВС РФ от 29.08.2017 по делу № А43-16958/2016.
[19] Утверждена Приказом Минприроды России от 08.07.2010 № 238.
[20] Постановлением Правительства РФ от 22.07.2011 № 612 утверждены Критерии существенного снижения плодородия земель сельскохозяйственного назначения.
[21] См., например, определение ВС РФ от 10.10.2016 по делу № А66-10514/2015.